EB-5监管改革：已知、预知以及对投资者的影响
作者：Walter S. Gindin
“我曾在一些涉及两院制和两党制的信件中非常清楚明白的说过，行政管理部门应尽快确立现代化监管体制。这种监管对于EB-5投资移民政策改革至关重要，也是必经之路。”【1】
在2018年6月19日举行的参议院司法委员会听证会上，参议员查尔斯·格拉斯利在其开幕致辞结束时，说了上面的话。这次听证会的目的是对EB-5投资移民条例的现状进行讨论。2017年1月，国土安全部（DHS）第一次引入了这一条例，目的是设定最小投资金额、对目标就业区的选择与确立方式进行更改，并提高对区域中心的运营监管。然而，EB-5条例尚未最终确立，近期发展却显示改革刻不容缓。EB-5条例制定流程当前处于什么状态？改革对于想要通过EB-5程序获得合法永久居留权的潜在投资者又有哪些潜在影响呢？
联邦条例制定流程概述
要评估EB-5条例的当前状态，首先必须大致了解联邦条例制定流程中的几个重要环节。概括来说，联邦条例是美国政府用来实施公共政策的基本工具之一。联邦机构制定、修改及/或废止相关条例的过程就是我们俗称的条例制定过程，这一过程受1946年《行政程序法》(APA)（美国法典第五卷第551节及后续部分）管理。制定《行政程序法》(APA)的目的是促进各机构在决策制定过程中的一致性与可预测性，该法案同时适用于正式与非正式条例制定。
《行政程序法》(APA)第556和第557节设定了正式的条例制定流程。当“法律要求某一机构在得到举行听证会的机会之后，将拟在听证会上宣布的相关条例记录在案”时，相关机构就会启动正式的条例制定流程。【2】很少有法律要求进行此等“记录在案”的听证会。但是，更为常见的做法是，机构会按照《行政程序法》(APA)第553节之规定，通过非正式的条例制定过程来传播相关条例，也就是我们俗称的“通知与评论”式条例制定。
在非正式的条例制定流程中，公众参与是重中之重。按要求，相关机构应在机会成熟之际，针对拟议条例，向公众发出适当且充分的通知，以方便对条例内容进行评论。【3】拟议条例的公众通知一般通过在联邦公报上刊发条例制定通告(NPRM)的方式进行，这一刊物是根据1935年《联邦登记法》(FRA)（美国法典第44卷第15节及后续内容）的要求创建的。【4】
条例制定通告(NPRM)会对相关机构拟通告的具体事项计划或拟实现的具体目标计划进行通告和解释。与拟议事项或目标存在利益关系的任何一方，都可向相关机构提交任何信息和/或证据，以供其参考。因此，公众评论期内也可形成大量实质性的条例制定记录；通过这一渠道所收集到的所有反馈，都会公布在一项条例制定“记事表”上供公众查阅。
公众评论期结束后，《行政程序法》(APA)会指定某一机构对公众评论进行审核，并在制定最终条例草案之前进行适当的修订。草案一般包括该机构对公众评论中所提及的所有重大相关事项的回应，以及一份解释最终条例“依据与目的”的“综合说明”。【5】如果最终条例草案的发布机构将该条例制定行动标注为“重要”级别，则行政管理和预算局(OMB)下属的信息与监管事务办公室(OIRA)会在条例制定阶段，对拟定的最终条例草案进行审查。第12866号总统令对“重要强制行为”的判定标准进行了说明。简单来说，这是一项关乎相关条例之预期经济影响和/或司法与国家政策内涵的职能。【6】
最终的条例文本会在该条例的指定生效日前至少30天内，在联邦公报上进行公示。但几种特例除外，比如：相关机构会认为，有“正当理由”（即：有说服力的理由）证明缩短时间框架会为公众带来更好的利益。如最终条例被划归“重要”级别的，该条例必须在其指定生效日前至少60天内进行公示。
另外，即使进行了公示，绝大部分的最终条例在其生效之前，都必须送至国会和审计总署(GAO)进行审查。【7】如国会两院均通过了不予认可决议，且该决议得到了总统签字（或两院推翻了总统否决权），最终条例将无效，且该机构不得再次进行公示。如行政或立法机构未提出异议或无效声明，该条例将继续往前推进直至最终写入《美国联邦法规》。
拟议的EB-5条例
2017年1月，国土安全部(DHS)在联邦公报上公示了两套与EB-5程序相关的拟议条例。最初，国土安全部发布了一项条例制定预告，旨在寻求公众对EB-5区域中心程序几个方面的意见，包括区域中心的选定与终止流程、区域中心的监管、监督与合规性标准。值得注意的是，即便《行政程序法》(APA)并未正式要求发布条例制定预告(ANPRM)，该预告依然是一项较为实用的机制，方便相关机构在发布条例制定公告(NPRM)之前，通过不太正式的手段从公众身边寻求和/或搜集想法与信息。
条例制定预告(ANPRM)发出两天后，国土安全部(DHS)会发布条例制定公告(NPRM)，寻求公众针对EB-5条例的几项拟修改内容进行评论，包括：
保留优先日期
国土安全部(DHS)提议，允许移民投资者将此前已通过批准的I-526申请中的优先日期用于其有权享有的所有后续提交的I-526申请。很多移民投资者会因为各种超出其控制能力的情况，比如，区域中心被终止、或某一项目低于预期或失败等等，而失去享有优先日期的资格，国土安全部(DHS)这一提议的目的就是解决这种问题，并潜在性的减轻处于或即将进入EB-5签证排期的移民投资者的负担。
提高最低投资额
国土安全部(DHS)提议，将最小投资额标准从一百万美元提高至一百八十万美元，并将偏远地区和目标就业区(TEA)项目中的最小投资额标准从五十万美元提高至一百三十五万美元，以“跟上通货膨胀的步伐并与真正的投资价值持平”。
目标就业区的划定
国土安全部(DHS)提议，对目标就业区(TEA)的定义与过程同时进行变更：将人口超过20,000的城镇加入“高失业率区域”；对于项目所处的人口普查区或邻近的人口普查区，如其加权平均失业率高于全国平均值150个百分点，或如果项目区以及与之直接相邻的任何人口普查区的加权平均失业率高于全国平均值150个百分点，该区域即可划归为“高失业率区域”；另外，取消州政府划定高失业率区域的权力，并将此等权力全部授予国土安全部(DHS)。
条例制定预告(ANPRM)和条例制定公告(NPRM)的评论期均于2017年4月结束，这与《行政程序法》(APA)的初衷一致，并产生了大量的条例制定记录。公众评论基本上支持国土安全部(DHS)关于优先日期保留方面的提案，但又几乎一致反对提高最小投资额和将目标就业区(TEA)选定权授予国土安全部(DHS)的提议。需要特别说明的事，很多评论者呼吁采取多种措施缓解EB-5的签证排期问题对中国的负面影响，包括免于计算衍生受益人、收回未使用的签证、并在I-526申请得到批准后给与回美证。
EB-5条例现状
在评论期结束后的一年多时间里，国土安全部(DHS)表现得出人意料的安静。但是，行政管理和预算局(OMB)近期发布了自己的2018年春季日程安排，内容包括建议对EB-5条例进行上述修改的条例制定公告(NPRM)。该日程通知显示，国土安全部(DHS)正处于“条例制定流程”的“最终条例时期”；列示了“最终裁定期（2018年08月00）”；并将最终条例划为“其他重要”级别【9】。这些细节透露了以下几点关键信息：
首先，对于条例制定通知中提到的监管改革，国土安全部(DHS)似乎正处于最终条例制定环节；其次，国土安全部(DHS)将其条例制定行为划为“其他重要”级别，表示这一条例的重要性并非体现在经济方面，而是国土安全部(DHS)认为的其他方面，而该条例也很可能将交由行政管理和预算局(OMB)根据第12866【10】号总统令进行审查；第三，国土安全部(DHS)很明显计划于2018年8月前后在联邦公报上公布这一最终条例。
自从2018年春季日程安排发布之后，我们已了解到了与国土安全部(DHS)EB-5条例制定流程现状相关的几点其他情况。2018年6月19日，美国公民及移民服务局(USCIS)局长李·弗朗西斯·西斯娜在参议院司法委员会前证实（并在参议员格拉斯利对拟议EB-5条例的时间安排反复催问后）并实际承认了国土安全部(DHS)正在对条例制定公告所收集到的公众评论进行审查。另外，西斯娜局长也婉转说明了EB-5条例可能会在2018年9月最终敲定，但也同时承认改革是EB-5程序未来发展的必经之路。
可能对投资造成哪些影响？
2018年春季日程安排、格拉斯利参议员的公开声明、西斯娜局长的近期证词都明确说明了EB-5程序即将改革。国土安全部和国会议员都决心对该程序进行更改，至少包括提高投资额，限制可能潜在受益于较低投资门槛的项目范围和类别，并提高国土安全部(DHS)在审查和监管区域中心运营方面的权力。
对于考虑进行EB-5投资的投资者来说，这意味着为了享受当前投资额标准，并在新条例出台之前，在尚未划为目标就业区(TEA)的城镇享有更为广泛的项目范围，他们应加快而不是推迟投资步伐。需要特别说明的是，增加投资额会同时增加投资者的实际考虑事项（比如需要通过合法渠道凑集更多资金并证实此等资金来源）和财务考虑事项（比如与境外资本交易和转换相关的额外成本增加）。另外，即使在联邦公报上刊出时，其级别仅为“其他重要”，且最终的EB-5条例也不一定在刊出60天后生效，这种简单的延期实施也不允许投资者有充足的时间来协调其经济事宜和完全与其资金来源相关的文件编写，从而使之可以按现有条例来递交I-526申请。除了对投资者造成困扰之外，区域中心也要学着适应新的监管环境，且美国公民与移民服务局(USCIS)也要考虑如何在实际工作中实施这些新条例。
改革之路向来坎坷崎岖。因此，希望通过EB-5程序移民美国的投资者应在新的监管框架实施并产生不可预测的结果之前，尽快进行投资并递交I-526申请。
注释：
[1] https://www.grassley.senate.gov/news/news-releases/grassley-statement-hearing-eb-5-investor-visa-program.
【2】美国法典第五卷第553节(c)款。
【3】参见美国法典第五卷第553节(b)-(c)款。
【4】可登陆美国政府出版办公室网站查阅《联邦公报》。网址：
https://www.gpo.gov/fdsys/browse/collection.action?collectionCode=FR.
【5】美国法典第五卷第553节(c)款。
【6】见第12866号总统令（定义为“经济上重要”的条例制定行为表示将对经济造成每年一亿美元或以上金额影响、或以某种重要方式对经济、某一经济领域、生产力、竞争、就业、环境、公共卫生与安全、或州政府、地方政府、部落政府或社区造成负面影响的条例制定行为）；见https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf。
【7】见《国会审查法》，美国法典第五卷第801-808部分。
【8】《联邦登记法》，美国法典第四十四卷第1510节
【9】见
https://www.reginfo.gov/public/do/eAgendaViewRule?pubId=201804&RIN=1615-AC07。
【10】见行政管理和预算局(OMB)于2018年1月29日发布的《行政部和机构监管政策管理人员以及委员会与董事会常务董事与执行董事备忘录》（定义“议程优先考虑事项”）
Walter S. Gindin 为CanAm常务董事及法律顾问，负责发展和监督 I-924、I-526 及 I-829 表格各项准备工作，并为公司其他部门提供移民法律和政策的指导意见。在加入CanAm前，Gindin先生是在一个全方位服务的移民律师事务所工作，期间他与EB-5投资者、区域中心、和开发商合作，是准备和提交直接的和基于区域中心的EB-5 申请的合伙人(专业人员)。Gindin先生曾服务于不同行业的公司，为其雇员取得不同就业类别的移民福利。在2011年至2013年期间，Gindin先生曾任美国上诉法院第二巡回法庭的移民专职律师，Gindin先生起草了各种涉及不同法律（包括移民、宪法、民事权利和刑法等）领域的动议和上诉的法院备忘录和命令草案 。Gindin先生获得了纽约大学的经济学学士学位和政治学硕士学位，同时也获得了爱荷华大学法学院的卓越法律博士学位。于法学院求学时期，Gindin 先生曾任《爱荷华法律评论》(Iowa Law Review) 的评论编辑，以及法学院移民诊 所 (Immigration Clinic) 的成员。Gindin先生是纽约州律师协会和美国移民律师协会的活跃会员，并通过移民平等代表LGBTQ庇护中心的申请人。
若您想了解如何办理美国EB-5投资移民，请洽询与CanAm美加企业合作的移民代理商。若您要咨询您的投资或项目，请联系客户服务部：ir@canamenterprises.com
【更多精彩文章】
其他精彩文章：
美国美加企业(CanAm Enterprises)，EB-5区域中心计划领导品牌，美国最顶级的EB-5投资移民公司之一，在促进美国和加拿大与移民有关的投资方面具有近30年的经验，已帮助众多移民家庭成功投资而取得海外居留资格。
1987年成立金融管理顾问公司，30年投资移民业务经验。
与政府单位合作，慎选优质大型企业，已担保借贷方式取代投资。
至今已有超过4500个投资家庭获临时绿卡。
至今已帮助2200多个投资家庭获得永久绿卡，为业界成功经验最多之基金公司。
现有53个已结案项目，其中36个项目已期满顺利取回投资资金，并还款100%本金给超过2000名投资家庭。
在中国，超过半数以上的I-829批准都来自CanAm！
全美首家创办FINRA注册经纪交易商（CanAm Investor Services, LLC）的EB-5公司。
网站：www.canamenterprises.cn
您也可以在微信后台留言，我们的工作人员将尽快与您联系。
长按上图识别二维码，关注我们